Aldo Sicignano, direttore UTL Sarajevo: testo scritto illustrato al Convegno

Gli Accordi di Pace di Dayton (anche detti General Framework Agreement for Peace), che posero fine alla guerra, crearono uno Stato rinnovato che tuttora si legittima agli occhi della Comunità Internazionale in base alla volontà di implementare quelle riforme politiche e sociali indicate negli Accordi stessi, necessarie per la stabilizzazione dell’intera area balcanica e che ancora non sono state portate a termine.

Il contesto in cui si muove attualmente la Bosnia Erzegovina è completamente diverso da quello del 1995: è in corso un processo irreversibile di avvicinamento verso le istituzioni europee e verso la NATO che presuppone il superamento dello status quo istituzionale. Il cambiamento concerne sia il versante dei poteri “intrusivi” conferiti all’OHR sia il versante del consolidamento del governo centrale attraverso una riforma costituzionale ancora solo parzialmente realizzata.

Alla luce dei progressi compiuti è infatti la classe politica bosniaca che deve autonomamente proseguire il cammino che la porterà dentro l’UE.

Il lancio del PSA può essere retrodatato al 1998, quando le due parti firmarono la Dichiarazione riguardo le “Relazioni Speciali tra UE e Bosnia Herzegovina”. Risultato di questa dichiarazione fu l’instaurazione di una “Joint Consultative Task Force” (JCTF) con il compito di procedere alla formalizzazione di relazioni contrattuali.

La finalità ultima della JCTF era quella di sostenere ed assistere il Paese nell’implementazione della “Road Map”, percorso di preludio al lancio dello Studio di Fattibilità, costituito da sedici “steps” di riforme concernenti tutti gli aspetti del processo di ricostruzione.

Lo Studio di Fattibilità, che la Commissione Europea, recepita la raccomandazione positiva della CTF, ha potuto strutturare nel novembre 2003, è infatti un’analisi che attiene congiuntamente alla sfera politica, economica e sociale del Paese e ne sottolinea le priorità di riforma.

Affinché i negoziati ASA potessero iniziare, vennero individuati 16 principali ambiti di riforma:

1. rispetto degli obblighi internazionali soprattutto per quel che concerne la cooperazione con il TPIJ (Tribunale Penale Internazionale per l’ex Jugoslavia);

2. governance: funzionalità degli organi centrali dello Stato quali in particolare la Presidenza Tripartita, il Consiglio dei Ministri e il Parlamento Nazionale;

3. funzionalità dell’amministrazione centrale e cooperazione con le amministrazioni delle due Entità;

4. formazione di un Ministero per l’Integrazione Europea con competenze e relativi poteri riguardo lo sviluppo delle relazioni contrattuali tra le due parti;

5. rispetto dei diritti umani: legislazione e stanziamento di risorse affinché i rifugiati possano tornare nelle proprie abitazioni e rafforzamento della Commissione Nazionale per i Diritti Umani con competenza su tutti i casi di lesione, limitazione e discriminazione;

6. sistema giudiziario: legislazione necessaria affinché l’Alto Consiglio Giudiziario apra i suoi lavori ed eserciti la relativa giurisdizione sulle Corti operanti all’interno delle due Entità;

7. lotta alla criminalità organizzata: stanziamento delle risorse affinché il SIPA diventi operativo e riforma delle forze di polizia in conformità ai parametri internazionali;

8. formazione delle strutture affinché il diritto all’asilo e il più generale ambito della migrazione interna ed esterna risultino conformi ai parametri internazionali;

9. legislazione doganale e fiscale: instaurazione dell’Autorità doganale e introduzione dell’IVA sotto la supervisione della relativa Autorità per la Tassazione Indiretta;

10. legislazione in tema di bilancio prevedendone i relativi meccanismi di revisione contabile;

11. formazione degli Istituti di Statistica anche al fine di inviare dati ad EUROSTAT;

12. commercio estero: promozione delle esportazioni ed introduzione di legislazione in conformità con i parametri dell’OMC

13. energia: implementazione del programma relativo alla ristrutturazione del mercato energetico;

14. rafforzamento dello spazio unico economico: legislazione in tema di competitività e instaurazione del Consiglio per la Competitività; riconoscimento reciproco da parte delle due Entità dei prodotti e rimozione dei duplicati di patenti, licenze e autorizzazioni;

15. implementazione di un regime nazionale di public procurement; potenziamento dei servizi bancari, assicurativi e contabili;

16. legislazione in conformità ai parametri europei per quel che concerne il settore radiotelevisivo.

In questi tre anni la Bosnia Erzegovina ha compiuto significativi progressi verso il perseguimento degli obiettivi fissati nei 16 punti dello Studio di Fattibilità, riconosciuti dalla Comunicazione¹ con la quale la Commissione raccomanda al Consiglio l’apertura dei negoziati ASA.

Affinché i negoziati ASA proseguano con successo è fondamentale che l’UE si confronti con una controparte capace di esprimere in termini di competenze e di relativi poteri un adeguato livello di governance.

Prima dell’avvio dei negoziati vi è stata una diatriba tra la Commissione Europea e le autorità bosniache dovuta alla ritrosia di queste ultime ad approvare, in conformità con i parametri europei, le leggi di riforma delle forze di polizia e di riforma del sistema radiotelevisivo.

In campo economico trasparenza e coordinazione tra amministrazione centrale e periferica, in tema di esenzione delle entrate fiscali e di pianificazione budgetaria, rappresentano le condizioni minime affinché l’intervento dello stato nell’economia risulti efficace. Quanto allo spazio unico economico, i negoziati ASA esigono il superamento di ogni residua barriera di ordine burocratico.

Ulteriore tassello per completare definitivamente lo spazio unico è la formazione delle istituzioni nazionali di controllo della neonata economia di mercato quali il Consiglio per la Competitività e l’Autorità per la Tassazione Indiretta.

Per quanto riguarda invece il settore del commercio estero, la Bosnia Erzegovina deve rispettare gli impegni assunti con l’avvio dei negoziati per l’adesione all’Organizzazione Mondiale del Commercio: leggi sulla standardizzazione e la certificazione dei prodotti, rispetto dei diritti di proprietà intellettuale, proseguimento del processo di privatizzazione delle imprese statali non finalizzate all’erogazione di servizi sociali e progressivo abbattimento delle tariffe doganali. Tutto ciò non lo chiede solo l’OMC ma è previsto anche dagli ASA per un futuro allargamento del mercato unico europeo.

L’obiettivo, che peraltro supera l’orizzonte dell’ASA divenendo trattativa per l’adesione, è preparare quelle cornici legislativa e amministrativa che rendano sostenibile l’introduzione della libera circolazione delle persone, delle merci, dei servizi e dei capitali, che il mercato unico porta con sé.

Il 4 dicembre 2007 la Bosnia ha parafato gli ASA (accordi di stabilità e associazione), con la promessa di impegnarsi a portare a termine al più presto la riforma della polizia.

Riforma che è passata il 16 aprile 2008, sacrificando i contenuti² per ridurre il rischio di instabilità della regione a seguito dell’Indipendenza del Kosovo.

La probabile firma degli ASA a fine maggio, primi di giugno 2008, renderà la Bosnia Erzegovina un paese candidato³ a tutti gli effetti, con tutto ciò che questo comporta: possibilità di usufruire di tutte e 5 le componenti del programma IPA con la capacità di gestirli e la possibilità di avere accesso a più fondi.

Il regolamento IPA prevede investimenti per la promozione dello sviluppo economico e sociale. I paesi potenzialmente candidati, quindi anche la Bosnia Erzegovina, possono accedere alla componente relativa all’institution building per formarsi e assicurarsi che l’amministrazione sia in grado di prepararsi per gestire e utilizzare i Fondi Strutturali una volta divenuti paesi candidati.

La lunghezza del processo di avvicinamento all’UE dipende dalle riforme politiche, economiche, legislative e amministrative realizzate dal paese.

Al momento la Bosnia ha portato a termine la riforma della polizia, mancano ancora:

1. la riforma della pubblica amministrazione (stati fatti vari TWINNING con l’Italia volti al passaggio di know-how nel settore della pubblica amministrazione appunto);

2. la riforma costituzionale (al momento la BiH ha 3 Costituzioni, una nazionale, che è l’Annesso 4 degli Accordi di Dayton, e una per ogni entità), che è quella su cui si stanno concentrando;

3. la riforma dei media;

4. la piena collaborazione con il Tribunale Internazionale dell’Aja.

Il ruolo, che l’OHR ha finora interpretato in termini di sollecitazione e pressione affinché fossero compiute le riforme richieste dal PSA e al tempo stesso di freno e interdizione qualora si fossero presentate circostanze di regresso legislativo e amministrativo, deve essere riformulato. I negoziati ASA, susseguenti al perseguimento degli obiettivi disposti dal Patto di Stabilizzazione e Associazione, necessitano infatti di una controparte governativa che possa e voglia coscientemente realizzare l’agenda di Salonicco al fine di concretizzare la prospettiva di Adesione.

Dal 1 luglio 2007, con Miroslav Laijcak, l’incarico di Alto Rappresentante ha riassunto un peso notevole nella vita politica della Bosnia Erzegovina, perché grazie all’uso dei poteri di Bonn, Laijcak è riuscito a smuovere la situazione di stallo in cui si trovavano i processi di riforma, portando alla parafatura degli ASA e alla Riforma della Polizia come sopra ricordato.

Cambiamenti sostanziali nella struttura costituzionale, quali l’abolizione delle Entità e la conseguente regionalizzazione del paese, non potranno avvenire che nel medio-lungo periodo. Ciò nonostante, di fronte all’UE e ai governi nazionali presenti alle cerimonie del decennale della firma degli Accordi, i leader politici di ogni comunità etnica si sono impegnati a realizzare una serie di riforme istituzionali nel breve periodo.

Nell’ottica di un rafforzamento dell’autorità centrale, queste ultime propongono un potenziamento del ruolo del Presidente del Consiglio dei Ministri in modo che tale carica acquisisca poteri di leadership affini a quelli di cui dispongono i Primi Ministri delle cancellerie europee. I leader politici hanno anche raggiunto il consenso nelle seguenti materie di riforma costituzionale: l’aumento dei Ministeri da nove ad undici, la definizione dell’interesse vitale dello Stato, l’attribuzione allo Stato della responsabilità derivante dagli impegni assunti nel quadro del negoziato ASA e l’inserimento nella Costituzione di clausole che recepiscano gli impegni internazionali in materia di diritti umani. Su altre materie, quali la definizione delle competenze delle due Camere che compongono il Parlamento e la trasformazione della Presidenza Tripartita in un unico Presidente, assistito da due vice Presidenti, l’accordo deve essere ancora raggiunto.

Sul piano politico e sociale, è evidente, per quanto detto, la necessità di ridisegnare nel più breve tempo possibile l’impalcatura istituzionale di Dayton, poiché ancora oggi i 4 milioni di abitanti del Paese devono fare riferimento a ben 14 livelli di governo e, quindi, ad una burocrazia troppo costosa e poco efficace. La classe politica esprime però una strisciante, ma forte, resistenza alle necessarie ulteriori riforme in senso unitario.

Ora, con l’adesione ad una prima riforma della polizia (16 aprile 2008), che porterà presumibilmente alla firma degli ASA il 26 maggio 2008, la classe politica bosniaca dimostra la volontà di trovare un accordo. Solo in questo modo potrà effettivamente essere contrastata la diffusa criminalità che, sfruttando malcontento e povertà, continua ancora ad essere organizzata in un complesso di attività illegali intersecate tra loro, creando un alto potenziale distruttivo con forti ripercussioni sulla stabilità sociale.

Sebbene l’adeguamento agli standard europei rappresenti una conditio sine qua non per far parte della famiglia europea, il dosaggio della condizionalità dovrà essere calibrato secondo le potenzialità e risultare proficuo nel medio periodo.

Stime ottimistiche parlano del 2015 come data finale di questo lungo percorso, anche se in realtà è ancora prematuro indicare una data precisa.

Affinché il fattore di stabilizzazione dell’Allargamento funzioni con efficacia l’UE dovrà mantenere chiara questa prospettiva di Adesione poiché altrimenti la classe politica bosniaca non troverebbe adeguati stimoli per procedere con determinazione nelle riforme strutturali.

Con queste premesse, il lungo processo di ristrutturazione del sistema-paese, iniziato nel 1995, si deve chiaramente incanalare nel percorso verso Bruxelles perché la Bosnia Erzegovina, come del resto l’intera regione balcanica, fa parte dell’Europa. I bosniaci e i popoli balcanici hanno diritto a fruire dei benefici di questa appartenenza e in futuro non potranno rappresentare una sacca isolata di sottosviluppo.

Vi saranno, altrimenti, ripercussioni negative non solo nel Paese, ma in tutto il resto d’Europa.

 

 

 

1Numero 529 del 21 ottobre 2005.

 

 

2 Inizialmente il modello di riforma della polizia auspicato dall’allora Alto Rappresentante Paddy Ashdown prevedeva la creazione di un’unica struttura di polizia sotto la guida del Consiglio dei Ministri della Bosnia Erzegovina, e la creazione di regioni della polizia che non tenessero conto della IEBL (Inter-Entity Boundary Line). Questa proposta è sempre stata osteggiata dal governo della Repubblica Srpska, e l’attuale primo ministro Milorad Dodik ne aveva fatto una colonna portante del suo programma politico.

Nell’agosto del 2007 l’OHR, consapevole della complessità della situazione, ha fatto circolare tra i maggiori partiti politici della Bosnia Erzegovina un Protocollo sulla Riforma della Polizia, che probabilmente è stato la base della dichiarazione di Mostar, che prevedeva si dovessero adottare solamente le leggi sul “Direttorato per il coordinamento dei corpi di polizia” e sulle “Agenzie di supporto delle strutture di polizia in Bosnia Erzegovina”, spostando la creazione di una futura forza di polizia unica e il rapporto di questa con le polizie locali, alla successiva riforma costituzionale.

Questo per velocizzare la firma degli ASA, prevista presumibilmente per il 26 maggio 2008, così da scongiurare una futura instabilità bosniaca e togliere ogni tentazione secessionista ai leader serbo-bosniaci.

Perché se nella questione kosovara l’Europa si trovava divisa, per quanto riguarda la Bosnia Erzegovina, nessuno stato europeo riconoscerebbe una secessione unilaterale.

 

 

3 Uno stato per aderire all’UE, deve rispettare i cosiddetti tre criteri di Copenaghen:

Criterio "politico": presenza di istituzioni stabili che garantiscano la democrazia, lo stato di diritto, i diritti dell'uomo, il rispetto delle minoranze e la loro tutela;

Criterio "economico": esistenza di un'economia di mercato affidabile e capacità di far fronte alle forze del mercato e alla pressione concorrenziale all'interno dell'Unione Europea;

Adesione all'"acquis comunitario": accettare gli obblighi derivanti dall'adesione e, in particolare, gli obiettivi dell'unione politica, economica e monetaria.

Per l'apertura formale dei negoziati di adesione di uno stato è necessario che perlomeno il criterio politico sia rispettato.